地方立法研究

谭倩

　　王安石曾说：“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”立法相当于法治的源头，如果立法出现问题，则执法、司法和守法都会出现问题。地方人大编制和实施立法规划，是党加强立法工作领导的重要体现，是地方人大在立法工作中发挥主导作用的重要抓手，也是吸纳民意、汇集民智的重要过程，对于稳中求进推动新时代地方立法工作的高质量发展、全面提升各方面工作的法治化水平、在法治轨道上推进中国式现代化地方实践具有重要意义。

　　一、地方立法存在的问题

（一）立法缺乏当地特色，立法条例鲜有变通

地方立法片面追求完整的法律体系，造成了“大而全，小而全”的局面，立法过于重复，没有体现地方特色。条例的制定结构与上位法存在雷同，容易造成“三世同堂”的情况，即省级抄中央的，地方抄省级的。另外，立法权限划定不清晰，导致制定者不敢随意立法，很多领域出现无法可依的情况；或者立法方面没有创新，直接把其他地方的立法内容简单修改后拿来使用，没有结合当地特色进行研究和立法。

　　（二）公众对立法关注度底，参与度不高

为进一步调查民众对地方立法的了解情况，2023年1月~3月，笔者随机对恩施州的1000位民众进行访谈。询问内容主要包括：受访者对恩施州自治立法的了解程度、了解渠道，对于在地方立法过程中所提意见的意愿程度，受访者希望如何参加立法工作的渠道，受访者对恩施州自治立法的建议。

　　1.受访者对恩施州自治条例的了解程度

　　受访者中，59%的民众对恩施州自治条例不太了解，23%的受访者对恩施州自治条例一般了解，10%的受访者对恩施州自治条例大概了解，8%的受访者对恩施州自治条例非常了解。由上述数据可知，大部分受访者不了解恩施州有哪些自治条例。

　　2.了解自治立法条例的渠道

调查发现，群众对立法的了解渠道较为多元化，包括但不限于网络渠道。线上渠道主要包括政府网站、网络视频等，线下渠道包括阅读书籍、看报纸等，但目前刷视频还是群众最常见的了解方式，占比38%；通过书籍和政府网站了解的受访者占比相似，分别为23%和25%；剩余14%的受访者是通过报纸了解的。

　　3.受访者对在地方立法过程中所提意见的意愿程度

由调查数据可知，愿意在地方立法过程中提出意见的受访者占比约73%，其余受访者则表示无所谓或不愿意，说明绝大多数人希望自己可以亲自参与立法过程。

　　（三）法律施行不到位

明代张居正上书明神宗实行《考成法》时曾提出，“盖天下之事，不难于立法，而难于法之必行”；习近平总书记指出，“法律的生命力在于实施，法律的权威在于实施”。执法和司法属于法律实施的一部分，但地方存在执法不严和司法不公的问题。首先是部分地方政府“睁一只眼闭一只眼”的执法行为，不能严格进行自我约束，造成金钱案、人情案或权力案；其次是地方性自治条例存在部分自由裁量权，而关于自由裁量权，在实际的法庭工作中法官对于不同案件的处理也不同，无法形成统一的标准。

　　二、完善建议

推进中国式现代化离不开地方立法，要不断完善地方立法，通过地方立法落实中央、省级和地方的各项政策，让法律为经济建设保驾护航。

　　（一）研究特色，打造特色鲜明的地方立法

要想打造特色鲜明的地方立法就应该不断加强对地方特色优势的研究，例如恩施州有“土、硒、茶、凉、绿”特色优势，正在着力建设铸牢中华民族共同体意识示范州，打造世界级旅游目的地、全国硒产业高地、华中地区清洁能源基地、华中地区现代中医药产业基地、华中地区现代烟草产业基地和特色区域中心城市，大力建设“两山”实践创新示范区。这些都是恩施州的区域优势，要想将这些优势转化为经济发展动能，可以首先考虑以立法的方式推进，围绕区域优势制定相关法律。

　　（二）广泛宣传，调动民众参与立法的积极性

通过实践调研，我们发现在恩施州被抽调的民众中，大部分民众希望亲自参与立法，但是民众大多不了解恩施州的自治立法参与程序。针对该情况，进一步提高与立法相关的政务信息公开度、拓展民众参与立法的渠道，加强对基层意见的收集，深入了解民意，实行谁执法谁普法，形成法律专家队伍、法律服务队伍、法学专家队伍参与联合普法的共同体。比如人大可以发挥宣传作用，人大代表作为人民的代表，要经常性深入人民群众，了解人民群众的所思所想，广泛收集民意，把人民的意见通过人民代表大会反馈给立法机关，通过法定程序上升到法律层面；增加民众了解立法流程和立法权力的相关渠道，除了传统的官网和《人民日报》，还可以通过微信、微博、抖音等非传统方式；抓住“领导干部”这个关键少数群体，加强对领导干部的宣传，由干部带动下属和民众对立法参与权的重视，增强民众的主人翁意识。

　　（三）抓住关键少数群体，完善法律实施

领导干部是实施法律的主体，要完善法律实施，就要抓住领导干部这个关键少数群体，提高领导干部通过法治思维和法治方法解决问题的能力。

　　领导干部要坚持强化法治思维。国家机关工作人员的权力由国家法律明确规定，领导干部只能在法律规定范围内行动，权力如洪水猛兽，不加以制约和监督就会冲破约束，后果将不堪设想，冲破约束就应当承担相应的责任。

　　领导干部要有程序思维。以法律严格约束自己的行为，在工作中不得有违法违规的行为，对于根据执法要求出示证件、告知当事人被处罚的事实、告知当事人陈述申辩的权利等程序规定，执法人员都需要严格遵守，否则其可能会被撤销相应的行政行为。

　　领导干部要强化公平思维，在工作中遵循人人平等的原则。部分领导干部存在利益面前偏袒自己的熟人、责任面前推脱敷衍的情况。领导干部尤其不能因人情、权力或者金钱不平等对待相对人，因为法律面前人人平等，其在工作中必须平等对待相对人。

　　地方立法建设要不断挖掘地方特色，通过立法推动当地经济发展。要广泛宣传参与立法工作的重要性和相关渠道，鼓励民众积极参与地方立法；要进一步加强领导干部的法治思维、程序思维和公平思维，不断强化法律的实施。

　　作者单位：中共恩施州委党校