新乡市委党校调研组

编者按

农村基层治理，本质是密切干群关系，目的是构建平安和谐农村，因此，中央要求基层治理必须系统。新乡县张青村推行“村民代表提案制五步法”，把农村基层治理视为系统工程。他们做到村民中的问题早发现早解决、解决重大问题党支部拿方案、村民当家作主、农村三个职能分开（即党支部管决策、管监督，村委会管执行）、依靠群众力量化解群众矛盾、重大问题解决后及时公开、接受监督，从这个方面来说，“村民代表提案制五步法”堪称新时代农村基层系统治理的创新实践。

新乡县张青村在1990年创办集体企业时，就有一些群众对此表示怀疑和不理解。为了化解矛盾，密切干群党群关系，时任村党支部书记张泽桥就开始思考和破解这一难题。这一年，他们让群众推举出19名村民代表，组成“村民议事会”。“村民议事会”规定：凡涉及群众利益的问题，干部与“村民议事会”一同商量、一同决议。2002年，村里集体企业改制时，为了解群众想法，村民代表逐户征求意见，稳步推进，最终实现集体企业顺利改制。实践让他们认识到，村民中存在的“急难愁盼”问题必须早发现早解决，农村重大问题解决时必须让群众参与，农村重大矛盾的化解必须用民主协商的方式，农村三个组织职能必须厘清，农村干部的权力必须受监督，他们概括出“村民代表提案制五步法”。该制度实施以来，张青村干群关系更加密切，社会更加和谐，发展活力更足，极大地促进了经济社会快速健康发展，张青村成为远近闻名的富裕村、先进村，2011年被评为“全国文明村”。

习近平总书记在2020年12月8日召开的中央农村工作会议上指出：“要加强和改进乡村治理，加快构建党组织领导的乡村治理体系，深入推进平安乡村建设，创新乡村治理方式，提高乡村善治水平。”张青村推行“村民代表提案制五步法”，实现了“坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一”在农村的落地实践。张青村党支部书记张泽桥曾多次就“村民代表提案制五步法”应邀在国家民政部召开的农村治理论坛上作典型发言，受到与会领导和专家学者的肯定。市委党校组织力量进行深入调研后认为，张青村的“村民代表提案制五步法”是农村基层系统治理的制度创新，值得肯定。

一、“村民代表提案制”提出背景：破解党群干群关系中的五大矛盾

据调查，目前，一些基层党组织和基层干部同群众关系不密切，甚至“两张皮”，干群关系存在五大矛盾，“村民代表提案制五步法”就是为了破解这五大矛盾应运而生。

一是群众有困难，村干部不能早发现早解决。市场经济和大包干体制下，农民生产生活中会出现许多自身难以解决的矛盾和难题，既有少量较大矛盾，也有大量较小矛盾。由于种种原因，一些村干部对这些矛盾难以早发现早解决，从而引起群众不满。全面推进“村民代表提案制五步法”，能够做到村民中的矛盾早发现早解决。

二是村干部决定重大问题时不愿、不会民主。许多干部认为，“家有千口，主事一人”，重大决策自己当家做主，不会也不愿同干部、党员、群众民主协商，导致“决策脱离实际、作风脱离群众”。推行“村民代表提案制五步法”，能够让基层干部学会作决策时更民主。

三是村干部化解矛盾自觉性不够、能力不强。少数农村干部认为，化解矛盾是上级的职责，村民发生矛盾就上交乡镇党委政府或司法机关，结果形成上访或非访事件。这些干部不懂得国家实行村民自治的目的，是希望矛盾由基层组织化解，努力实现“小矛盾不出村、大矛盾不出镇”。推行“村民代表提案制五步法”，能够激发村干部主动化解村民矛盾的积极性，提升村干部化解村民矛盾的能力。

四是农村三个组织即党支部、村委会、村监委职能不清。目前，许多村干部认为，党的领导就是党支部领导一切，村支书“一肩挑”就是个人领导一切，导致农村三个组织即党支部、村委会、村监委职能不清。由于权力过于集中或滥用，在村民中形成许多矛盾，还容易导致腐败发生。推行“村民代表提案制五步法”，能够有效破解农村基层权力过于集中这一难题。

五是村干部权力无法被有效监督。据我们调查，目前依然有许多村干部的权力不愿被监督，重大决策的执行，如项目招标、资金使用、质量验收等，群众没有知情权、监督权，不仅导致腐败时有发生，也引起群众不满。推行“村民代表提案制五步法”能够实现对权力有效监督。

二、“村民代表提案制五步法”的主要做法，实现了“全过程”系统治理

农村基层治理就是解决好涉及群众利益的各种难题。实践证明，解决农村重大问题必须经过若干步骤或环节，治理制度必须全面系统。“村民代表提案制五步法”是以村民代表提案为抓手，以及时发现问题、及时解决问题为目的的“全过程”治理，由五个环节组成，称五步法。

第一步，村民中的难题由村民代表发现并提出。每月底召开一次“月末例会”，村民代表把从农户中征求的意见或问题反映出来，党支部会后对这些意见和问题进行分类整理，小问题由党员干部负责帮助解决，涉及多数村民利益的重大问题，由党支部拿出解决问题的方案。

第二步，解决群众问题的方案由党支部制订并组织协商。解决重大问题时，党支部在深入调研基础上拿出解决问题的方案，然后对方案进行多种形式的民主协商，先在干部中民主协商，再召集党员进行民主协商，召集村民代表进行民主协商，最后召集有不同意见的村民进行民主协商。在民主协商基础上，通过不断修订完善方案，实现最终方案被大多数村民认可。

第三步，决策方案由村民代表大会表决通过。在大多数村民认同方案的基础上，党支部召开村民代表大会投票表决。村民代表同意率达到80%以上后，形成正式决策；对剩余的少数不同意见者，党支部在执行过程中继续与他们进行民主协商，力争把矛盾化解在村里，防止形成上访事件。

第四步，决策方案通过后，由村委会负责执行。党支部是农村的领导核心，负责决策制定。村委会是农村的管理主体，负责决策执行。村委会执行决策过程中，党支部必须做好后盾。如帮助整合资源、统一思想、化解矛盾等。这样一来，党支部和村委会虽然职能分开了，但是合力增强了，形成了集中力量办大事的态势。

第五步，决策方案执行过程中，由村监委负责监督。村监委是村民事项的监督主体，方案在执行过程中，由村监委负责监督。在党支部领导下，村监委对村委会执行决策情况进行全过程监督，监督结果及时向党员和村民代表乃至全体村民汇报。

为了保障“村民代表提案制五步法”的顺利推行，他们还建立了两项保障制度。一是党的建设制度。实践证明，只有把党组织建设强，党员自觉发挥模范作用，村干部热心服务群众，才能在村务工作中自觉推行“五步工作法”。为此，张青村党支部建立“月末例会”制度，及时发现、解决村民中存在的各种矛盾与问题，通过有效服务群众，不断密切党群干群关系。二是村民素质提升制度。在村民中开展“六心文化”活动，即把忠心献给国家、把爱心献给社会、把孝心献给父母、把苦心献给企业、把关心献给别人、把诚心留给自己；开展“八好评比”活动，即每年末评选出好党员、好干部、好村民、好致富能手、好婆婆、好媳妇、好青年、好家庭等，进行表彰。张青村开展“六心文化”、“八好评比”活动以来，村民素质不断提升，为实现有效治理夯实了基础。

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三、“村民代表提案制五步法”的主要成效：有力推动了经济社会全面进步

（一）化解了大量矛盾，实现了“小矛盾不发生、大矛盾不出村”的长期和谐稳定局面。首先，推行“村民代表提案制五步法”，能够及时发现矛盾，并采用民主方法化解各种矛盾。一是群体矛盾，即涉及多数人利益的矛盾，如新村建设、征地拆迁、土地流转、股份制改造等，这类矛盾由党支部出面利用群众力量、运用群众智慧进行化解。二是个体矛盾，如家庭内部、邻里关系、农户与集体等矛盾，这类矛盾由党员干部出面化解，由于党员干部威信高，个体矛盾往往能够化解在萌芽状态。在化解重大矛盾时，他们采用了多种形式的协商民主，如在新村建设中，起初群众同意率仅为89%，11%为不同意见群众，于是他们让干部、党员、家族中德高望众的人上门沟通、召开各种会议做工作，最终达到100%同意。其次，推行“村民代表提案制五步法”，能化解干群关系中的各种矛盾，如村民的困难不能及时发现、及时解决的矛盾；干部解决重大问题时不会让群众当家做主的矛盾；农村3个组织职能不清的矛盾，以及干部权力不能有效监督的矛盾等。张青村运用“村民代表提案制五步法”化解上述矛盾，极大地密切了干群关系、群众间的关系，形成了长期和谐稳定的局面。

（二）促进了以党风促民风的良好社会风气。张青村推行“村民代表提案制五步法”，打造了一个全心全意带领群众致富奔小康的基层党组织，培育了一个特别能战斗的村级领导团队。如今的张青村，群众把国家利益、集体利益、他人利益牢记在心，干部自觉为群众服务，企业诚心为客户着想，党员处处模范带头，先富者自觉献爱心。形成了家庭内部、邻里之间、干群之间、上级与下级、大户与小户、先富者与后富者、本村与外村等和谐发展的新局面。每年春节，先富的农户会自觉捐款、捐物，看望慰问村内的老弱病残等特殊群体。张青村良好党风民风的形成，营造了良好的政治生态。

（三）推动了全民创业，形成了“混合型”经济模式。推行“村民代表提案制五步法”，能及时发现、解决群众的矛盾与问题，在党支部的坚强领导下，不断满足群众致富的愿望与需求，充分调动了群众的积极性，张青村逐渐形成了集体、个体、联合体、股份制等多种形式的“混合型”经济模式。目前，张青村拥有中型企业10余家，小微企业50余家，就业率达100%。2020年，全村实现经济总量8亿元，上缴国家税收3000万元，人均年收入超过5万元，远远超过全国农民人均年收入水平。

四、“村民代表提案制五步法”的有益启示：提供了党组织领导乡村治理的新模式

（一）理顺了村党支部、村委会、村监委的各自职能。在农村基层治理中，理顺村党支部、村委会、村监委的职能是关键。推行“村民代表提案制五步法”，明确了党支部管决策、村委会管执行、监委会管监督，用现任张青社区党委书记张泽桥的话说“当家的不管事，管事的不当家，不当家不管事的负责监督”，从而确立了党组织的领导地位、村委会的管理地位、监委会的监督地位。这一做法有效解决了职能不清的矛盾，能够促进干部团结。

（二）激发了村干部全方位服务群众的工作热情。村干部如何服务群众、满足群众所思所想所盼最重要。推行“村民代表提案制五步法”，解决了干部服务群众的“前一公里”问题，即每月一次由村民代表主动到群众家去找问题，让村干部及时发现问题，改变了过去干部在出现问题、甚至矛盾激化了才去解决问题的习惯性做法。“村民代表提案制五步法”也解决了干部服务群众的“后一公里”问题，即通过“三权”功能定位，改变了过去存在的执行主体不明确、问题得不到及时解决的弊端。

（三）探索出了对“一肩挑”干部进行监督的有效途径。在农村基层治理中，如何对主要干部的权力进行监督是大问题。目前，农村实行“一肩挑”制度，这一制度的最大问题是可能导致村党支部书记的权力过大，即把决策权、执行权、监督权集于一身，从而出现“一言堂”。“村民代表提案制五步法”规定了村党支部书记和各类干部的权力，使权力既适度分开又相互合作，既加强了党的领导，又实现了对权力的监督，不仅调动了干部的积极性，还切实保护了干部。

（四）落实了中央关于基层必须系统治理、形成治理体系的制度要求。目前，农村基层治理中存在的一个突出问题是制度不全面、治理不系统，如何形成系统治理体系是个难题，推行“村民代表提案制五步法”就有效破解了这一难题。该制度把农村基层治理视为一个系统工程，抓住解决重大问题从始到终的5个环节，形成了环环相扣的治理格局，因而把复杂的治理过程变得程序简单、操作便利，干部群众立学即会、立见成效。“村民代表提案制五步法”切实把中央关于基层必须系统治理、形成治理体系的新要求落到了实处。

（调研组成员：张力文 尚广鸶 郭婧 蔡慧敏）