国库会计管理制度建设面临的新形势及对策

　　国库会计管理制度是规范国库会计业务行为、保障资金安全高效运转、支撑财税改革落地的核心支撑。当前，全球经济、金融环境复杂多变，国内财税改革纵深推进，数字技术加速渗透，对现有国库会计管理制度的全面性、适配性、科学性及严肃性等带来了较大挑战，在一定程度上将会影响国库会计管理质效，亟需针对新形势完善国库制度建设，为国库高质量发展提供制度保障。

国库会计管理制度建设面临的新形势

　　（一）经济金融环境复杂多变对制度覆盖面及安全根基带来新冲击。全球经济波动加剧与国内经济结构转型叠加，使国库资金呈现“周期性明显、政策性加强、平衡性收紧”等新特征。一是新兴涉税业务资金流转可能突破传统制度规范。随着国库收支规模逐年增长，跨层级、跨区域资金调拨频次增加，原有国库清算流程时效性与协同性尚有不足；数字经济、绿色金融等新兴经济形态催生新型收支业务。二是跨境涉税资金流动风险传导可能引发安全防控需求。伴随国际资本流动，跨境税务申报可能间接带来风险传导，需要国库制度未雨绸缪，积极支持经济开放的同时提前进行风险防范。

　　（二）财税体制改革纵深推进对制度适配性提出新要求。一是财税关业务发展趋势需要国库制度衔接畅通业务流程。预算管理一体化实施需要国库加强预算指标、支付指令实时联动；“金税四期”运行和减税降费政策动态调整，需要国库加强资金缴库、退库把关；智慧海关建设需要国库制度与系统同步对接。但现有制度未明确统一的部门间数据校验规则、数据权限、异常处置流程，国库对退税期限及进度、个别政策有效期等信息不对称，影响了国库制度执行的有效性。二是全周期预算绩效管理需要国库制度协同解决绩效与资金联动问题。全周期预算绩效管理是推动政府资金管理的必然选择，要求国库在预算执行环节加强资金拨付与绩效目标挂钩。

　　（三）数字技术快速发展对制度建设数字化转型提出新期待。数字技术加速向国家金库工程渗透，国库业务从“纸质手工”全面转向“电子智能”，倒逼制度从“纸质规则”向“数字规范”转型。一是数字化业务需要更加明确的制度标准。目前，电子缴税、退库、支付均已实现常态化，部分地方国库探索区块链资金清算、人工智能凭证审核，第三方支付进入小额缴税费场景，虚拟货币也为国库资金流动带来新挑战，跨地区跨部门数据互通存在壁垒。二是数字风险需要更加有效的安全机制。在国库会计业务高度集中的电子化背景下，系统漏洞、网络攻击、数据泄露等新型风险凸显。需要从制度层面补充信息安全管理、系统运维规范、应急处置流程以及算法审计与合规审查机制，构建适配数字化转型的制度框架。

　　（四）国库管理模式调整对制度执行效能催生新需求。人民银行机构层级压缩，内外部对国库的审计检查频次增多，对国库会计管理制度建设与执行的规范性和严肃性提出更高要求。一是国库服务半径扩大，需要对现有制度进一步精分优化。省、市级国库直接集中处理辖内所有业务，服务范围和核算压力倍增，部分基层国库依赖实习人员短期内保障业务运转，现有制度要求的个别岗位设置，以及人员管理规定很难落实；个别业务办理标准并未实现全国统一，缺乏有效的横向培训机制与评价标准，影响业务处理效率。二是审计检查要求现有制度进一步有效完善。近年来的审计重点聚焦预算执行合规性、资金使用效率、风险防控有效性等事项，要求国库资金管理全流程可追溯，而未明确资金流转要素的记录范围、部门间权责边界、内控机制及问责标准等。

完善国库会计管理制度建设的对策

　　（一）构建“全场景覆盖”的制度框架，适配经济环境变化。以“覆盖全业务、防控全风险”为目标，拓宽制度边界，确保复杂经济环境下国库业务有规可依。一是建立健全新型业务规范。联合财政、税务、海关建立“新型业务制度快速响应机制”，定期梳理数字经济税收、碳交易收入等新兴业务，制定统一核算标准、入库流程等；出台跨区域、跨层级资金清算办法，明确协同职责与时效，消除业务流程壁垒。二是完善跨境涉税资金管理制度。构建跨境涉税资金管理专项制度，明确国库跨境资金核算范围及业务流程、汇率风险对冲机制，建立跨境涉税资金流动监测指标体系，提升国库对外服务质效。

　　（二）建立“改革同步”的制度迭代机制，同步财税改革进程。以“财税改革进度与制度适配同频共振”为原则，构建动态衔接机制，保障改革落地见效。一是推动“制度+系统+业务”深度联动。围绕“全流程数据贯通”要求，建立财税改革与国库制度的联动迭代机制，要求财税政策出台后，及时完成配套制度更新，制定数据共享、校验与业务操作标准，实现各项预算业务全流程无缝衔接，切实提高国库资金运转质效。二是完善预算绩效管理协同制度。建立绩效数据与国库支付联动机制，明确绩效数据共享要求、项目绩效及拨付联动标准，细化以国库指标衡量预算执行效果与绩效评分结果应用规则，破解“绩效与资金”联动脱节问题。

　　（三）打造“数字化导向”的制度体系，支撑技术转型。以“规范数字业务、防控数字风险”为核心，重构适配数字化制度框架。一是统一国库业务数字化核心标准。从顶层出台国库电子业务法规，明确国库领域电子凭证效力范围、电子签章标准、区块链存证要求，规范国库资金经收支付服务的数据标准及规范，破除数据壁垒。二是强化数字风险防控机制。制定国库信息系统安全管理制度，明确安全等级、数据加密、运维流程；构建“技术+制度”双重防控体系，探索运用区块链技术强化国库资金流转过程追溯，利用AI技术识别支付异常风险，建立国库资金支付风控模型，并建立适配的制度规范；建立智能算法合规审查机制，优化数字化应急处置制度，分类明确各场景的应对流程与演练要求。

　　（四）优化“效能导向”的制度执行体系，适配管理模式调整。围绕国库管理“集中化、精细化”方向与审计监督要求，提升制度执行效能。一是提高制度与业务发展适配性。细化、完善国库会计管理制度及操作规程，以制度保障国库人员及业务的相对稳定性，按“业务匹配岗位”原则优化岗位设置，建立岗位负荷动态调整机制；构建分层分类培训体系，针对不同岗位、不同经验人员设计差异化培训内容，培育“核算+技术”复合型人才，满足国库发展需要。二是强化审计合规管控机制。明确业务系统记录要素范围，建立严格的国库资金划出制度，采用技术手段加强对无预算超预算支出以及同一事项分批拨款或退库等重点风险业务的审核把关，并进行系统自动登记；明确部门间责任界定，细化内控与问责制度，建立违规整改跟踪机制，保障国库资金安全完整。 （任淑霞 陈丹丹）